21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者楊志錦上海報道截至7月31日，已有10余個省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱省份）審計廳（局）公布了《關(guān)于2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下審計報告）

近年來專項債發(fā)行規(guī)?？焖贁U(kuò)張，近四年額度均高于3.6萬億，成為穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。專項債資金的使用情況也成為各地審計關(guān)注的重點內(nèi)容。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理，在前些年專項債大規(guī)模發(fā)行后，一些項目已建成使用，多個省份的審計報告開始關(guān)注項目建成完工后的情況，審計也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如違規(guī)將專項債項目資產(chǎn)用于抵押融資；完工債券項目未及時轉(zhuǎn)增國有資產(chǎn)；項目未能達(dá)到預(yù)期收益，有的實際運營收益不足預(yù)期的30%，可能引起償付風(fēng)險。

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同時，違規(guī)使用專項債資金、專項債使用進(jìn)度慢及資金閑置等老問題仍然存在。值得注意的是，為了完成支出進(jìn)度考核，一些地方出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付債券資金、“以撥代支”的情況，這同樣不利于形成實物工作量。

未實現(xiàn)預(yù)期收益，財政部門墊付債券利息

專項債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億，2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴(kuò)張到2.15萬億，2020年、2021年、2022年額度分別為3.75萬億、3.65萬億、3.65萬億，今年額度則是3.8萬億，創(chuàng)出歷史新高。

多個地方審計報告對專項債的作用作出積極評價。廣東省審計報告稱，組織審計了2022年汕頭、韶關(guān)等7個市地方政府的專項債券管理使用情況，審計結(jié)果表明，7市積極發(fā)揮專項債券資金帶動擴(kuò)大有效投資的作用，加快推進(jìn)重大項目建設(shè)。江蘇省審計報告披露，2022年江蘇新增地方政府專項債券1760億元并帶動有效投資超過1.1萬億元。

專項債從2015年開啟發(fā)行至今已有八年，部分專項債項目已建成完工，多個省份審計報告開始關(guān)注項目建成完工后的情況，其中項目收益未達(dá)預(yù)期的問題較為集中。

廣西審計報告披露，2個市和7個縣有30個政府專項債券資金支持項目存在項目停滯或未按時竣工運營等情況，導(dǎo)致項目產(chǎn)出及效益未達(dá)預(yù)期；2個市和6個縣20個政府專項債券資金支持的項目實際收益與預(yù)期收益差異較大，部分債券項目失去還本付息資金來源，存在償還風(fēng)險。

廣西對部分工業(yè)園區(qū)審計時還發(fā)現(xiàn)，部分項目園區(qū)專項債券資金存在損失或償還風(fēng)險。1個縣使用6.54億元園區(qū)專項債券資金為特定企業(yè)定制2個標(biāo)準(zhǔn)廠房項目，但建成后企業(yè)未進(jìn)駐；2個市5個使用15.63億元園區(qū)專項債券資金建成的項目實際運營收益不足預(yù)期的30%，存在償債風(fēng)險。

江蘇省審計報告還披露，有的項目年度實際收益與預(yù)期收益相差較大。抽查2019年以來的346個政府專項債券項目發(fā)現(xiàn)，有275個近3年資金平衡方案預(yù)期收益未實現(xiàn)，其中255個未達(dá)預(yù)期的50%，涉及專項債券本金508.52億元，易導(dǎo)致償付風(fēng)險。

專項債的要義在于項目收益與融資自求平衡。在發(fā)行專項債的前期，各方需編制“一案兩書”，即由專業(yè)機(jī)構(gòu)編制《專項債券實施方案》，會計師事務(wù)所獨立出具的《專項債權(quán)評估報告》和律師事務(wù)所獨立出具的《專項債權(quán)法律意見書》。在“一案兩書”中，需對項目收益做出預(yù)測，中介機(jī)構(gòu)要對收益實現(xiàn)的合理性提出意見。

記者了解到，項目收益未及預(yù)期可能主要有兩個原因：一是部分項目本身不具備收益，其自求平衡是地方政府部門及中介機(jī)構(gòu)以“技術(shù)手段”處理的結(jié)果。西部省份某地市財政局人士稱，一些項目本身無收益或收益極小，不適合發(fā)行專項債券，例如市政道路，但是中介機(jī)構(gòu)為獲取業(yè)務(wù)不顧實際情況幫助地方“包裝”項目。

北京審計報告披露，2020年個別區(qū)的老舊小區(qū)電網(wǎng)配電設(shè)施改造工程，實際沒有對應(yīng)的專項收入來源，不符合地方政府專項債券舉借條件，但仍舉借專項債務(wù)2000萬元。

二是建成后項目質(zhì)量出現(xiàn)問題。廣東省審計報告披露，個別項目建成后未達(dá)預(yù)期效果，涉及金額5.75億元。1個市項目論證不充分導(dǎo)致投入使用后未達(dá)建設(shè)目標(biāo)要求，涉及債券金額5.50億元；1個市項目建成后出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，涉及金額0.25億元。

需要注意的是，專項債券的發(fā)債主體是省級政府、涉及省政府信用，因此地方政府必須按時償還本息，但由于專項債項目收益未能實現(xiàn)，地方財政可能需要先墊付相關(guān)資金。

山東審計報告披露，有的項目收益測算脫離實際，償債能力差。有的項目建成后閑置或使用率低等，未實現(xiàn)預(yù)期收益，財政部門墊付債券利息1.76億元。對此，山東省審計廳建議，要督促相關(guān)單位和企業(yè)加大產(chǎn)業(yè)園等項目招商引資力度，提高項目收益，收回墊付利息；進(jìn)一步完善制度規(guī)范，扎緊債券項目審核關(guān)口，從源頭避免償債風(fēng)險問題。

對于項目建成后的問題，地方審計報告還披露了違規(guī)將專項債項目資產(chǎn)用于抵押融資、完工債券項目未及時轉(zhuǎn)增國有資產(chǎn)等問題。

比如廣西審計報告披露，2個市4個項目將政府專項債券項目資產(chǎn)作為抵押物違規(guī)融資增大企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。山東審計報告披露，有的已完工債券項目未及時轉(zhuǎn)增國有資產(chǎn)。對此，山東審計報告建議，指導(dǎo)有關(guān)單位及時梳理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，登記國有資產(chǎn)。

超進(jìn)度撥付債券資金

在關(guān)注建成項目問題的同時，地方審計也指出了專項債使用管理方面的一些問題，比如項目進(jìn)展緩慢、資金閑置、違規(guī)使用等。違規(guī)使用方面，廣西審計報告披露，2個市和4個縣擠占挪用23個項目政府專項債券資金44.91億元，用于房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)項目、其他債務(wù)還本付息等支出。

進(jìn)展緩慢方面，北京審計報告披露，部分區(qū)級已開工項目進(jìn)展緩慢。由于前期手續(xù)不到位、拆遷未完成等原因，10個項目未及時形成實物工作量。其中，3個項目8.89億元結(jié)存在實施單位。北京市審計局建議，要加強(qiáng)政府債券資金管理，強(qiáng)化項目前期論證與研究。

資金閑置方面，河南審計報告披露，約90億專項債資金滯留閑置在財政部門或項目單位超90天，其中省本級債券資金約20億，滯留閑置最長達(dá)247天，南陽等29個市縣債券資金66億，滯留閑置最長達(dá)300天。

在專項債資金出現(xiàn)閑置的同時，一些地區(qū)出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付資金的問題。海南省審計報告披露，8個市縣“以撥作支”專項債券資金6.86億元，滯留實有資金賬戶。3個縣上報專項債支出進(jìn)度不實，涉及資金3.53億元。1個市超進(jìn)度支付債券資金698.95萬元。

廣西審計報告也披露，1個市和7個縣通過編制虛假工程量清單和虛假監(jiān)理報告等形式超進(jìn)度支付工程款11億元。廣東審計報告披露，部分專項債券支出程序不規(guī)范，5個市違規(guī)提前支付或多付工程款，涉及金額8.67億元。

記者了解到，超進(jìn)度撥付債券資金是地方應(yīng)對支出進(jìn)度考核的舉措，但合規(guī)上存在問題。2022年起，監(jiān)管部門建立專項債券支出進(jìn)度通報預(yù)警制度，相應(yīng)關(guān)注三個指標(biāo)：一是發(fā)行進(jìn)度，其等于債券發(fā)行金額/已下達(dá)債券額度；二是資金撥付進(jìn)度，其等于國庫撥付金額/債券發(fā)行金額；三是實際支出進(jìn)度，其等于項目單位實際支出金額/國庫撥付金額。其中，后者是最為重要的指標(biāo)。

前述西部省份某地市財政局人士表示，在專項債支出進(jìn)度考核下，項目單位在層層壓力下，忽略工程實際進(jìn)度，未嚴(yán)格按照合同約定付款，而是通過簽訂補充協(xié)議預(yù)付資金等方式，超進(jìn)度撥付債券資金，以達(dá)成支出進(jìn)度目標(biāo)，但這未真正形成實物工作量，一定程度上抑制了專項債穩(wěn)投資的作用。

超進(jìn)度撥付資金、項目收益不足等問題也引起監(jiān)管部門關(guān)注。今年3月全國人大審議通過的預(yù)算報告表示，要加強(qiáng)專項債券投后管理，嚴(yán)禁“以撥代支”、“一撥了之”等行為，健全項目管理機(jī)制，按時足額還本付息，確保法定債券不出任何風(fēng)險。